早期学术专著中关于行政委托的论述，多数并非在行政行为中以具体行政行为的一个类别进行专章论述，而是在行政主体一章中以受委托组织的形式对行政委托进行论述，并以此区别于行政授权行为。
[34]参见朱开云：《国庆期间19个城市发布楼市调控政策房价会降吗？》，载《北京青年报》2016年10月7日。同时，为防止权力清单的制定部门将外部的许可权力内部化，必须从立法上明确行政许可与政府内部审批之间的划分标准。
行政许可法为此对已设行政许可规定了相应的评价机制，意在解决合法设定的行政审批继续存在的必要性、合理性等问题。2015年5月10日，国务院再发《关于取消非行政许可审批事项的决定》[国发(2015)27号]，决定明确今后不再保留非行政许可审批这一审批类别个人购买家庭第二套改善性住房，面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税。目前行政许可与政府内部审批之间的划分标准也是由行政机关自行认定的，这种自说自话的认定标准其客观性、合法性、合理性均难保障。[15]那么，随后大量面向公民、法人或者其他组织的非行政许可审批不断被部门规章、地方政府规章及其他的规范性文件创设出来就完全是滥用审批设定权，为违法的行政许可提供制度空间。
通知自2016年2月22日起实施。根据《行政许可法》20条规定，行政许可设定机关的评价标准是该法第13条的规定，实施机关的评价内容是已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性。46号文有关取消农业、非农业户口等户口性质的规定虽与争讼行为有关，但尚不构成争讼行为的直接依据。
既然一般处分在作成规制时，其相对人之范围，在客观上已经确定，并可个别化，[9]那么本质上应属行政决定。附带审查对抽象行政行为司法审查禁令的部分解除不过是将具体—抽象逻辑框架的实践价值从决定行政行为能否诉转变为影响行政行为如何诉。[71]在272份被诉请审查的对象中，原告仅就其中49份提出了明确的审查条款或内容。如果归类错误，则有满盘皆输之忧。
(一)行政规范性文件具备形成利害关系的规范能力 在立法机关供给行政规范密度和质量相对滞后的背景下，功能各异的行政规范性文件扮演着解决法律可操作性乃至填补法律空白的重要角色。[66]即使如此，依然出现了透过禁止原则抵触，以性别平等、人权保障等法律原则检视并否认行政规范性文件合法性的审查实践。
[20]由此，行政规范形式与制定主体科层等级间的倒挂导致法院对此类行政规范性文件可审查性认识上的混乱。[36]参见浙江省杭州铁路运输法院(2016)浙8601行初64号行政判决书。[63] 诚然，很多情况下法院不掌握技术、资源，不掌握信息，不了解行政经验，[64]在面对裁量基准、解释规则等类型规范性文件时大都只能笼统要求其不得突破上位法的授权或违反其既有规定。另一方面，程序合法的评价标准历来十分模糊，审查往往无从着手。
[7]参见陈越峰：中国行政法(释义)学的本土生成——以‘行政行为概念为中心的考察，《清华法学》2015年第1期，第26页。嘉兴市中级人民法院(2015)浙嘉行终字第68号行政判决书。该案受诉法院审查后认为涉案规范性文件与《居民身份证法》并不抵触。《立法法》和《行政处罚法》《行政许可法》等单行法律在对不同主体制定规范性法律文件权限作出纵向和横向配置的同时，也列出了相应的立法负面清单。
学界在应否审查制定程序问题上众说纷纭。[28]如郑云长与绍兴市公安局柯桥分局公安其他行政行为案涉及的《公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见》、《浙江省常住户口登记管理规定(试行)》(浙公通字〔2008〕82号)等。
这表现为行政规范性文件在上位法规则外增加内容，加重了相对人主张权益的负担。这一要求被进一步引申为不抵触标准，即下位法的规定不违背上位法的原则和条文。
另一方面，《行政诉讼法》仅向司法权开放了有限的行政规范，法院还需结合制定主体行使权力的属性及其科层等级从横向和纵向两个维度厘定被诉请对象是否属于可导入附带审查通道的行政规范性文件。但与之形成鲜明对比的是，程序要件在行政规范性文件合法性评价中的处境却颇为尴尬。在张平分与武汉市卫生和计划生育委员会不履行法定职责案中，法院即指出《武汉市卫生计生委信访事项法定办理途径指引》等虽有规范性文件之形，但系为方便当事人进行信访或投诉，将有关法律法规的相关条款归纳整理后的汇总性文件，其内容均为相关法律法规的条款内容，并未创设新的内容，进而拒绝对其进行附带审查。[38]126号文规定：上访人初次实施非正常上访行为，由接回地公安部门进行警告。{2}陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2011年版。[72]按照《行政诉讼法》第64条的规定，规范性文件一旦被认定为不合法，法院须向制定机关提出处理建议。
[45]法院有必要独立审查行政规范性文件的关联性，既排除事实上与争讼行为无关的对象，也要能刺透行政机关掩盖真实行为依据以逃避司法审查的借口。法院通过可审查性判断节制司法权对其他国家权力的不当干预，通过关联性审查调节行政审判权控制行政权运行的力度，通过合法性审查督导行政规范性文件在上位法允许的空间内发挥作用。
在方光生与淳安县千岛湖镇人民政府行政协议案等案件中，被诉请附带审查的规范性文件均系政府与同级党委、[15]政府职能部门与司法机关等联合制定。[60]参见浙江省杭州市中级人民法院(2015)浙杭行初字第98号行政判决书。
法院适用的区分标准大体脱胎于最高人民法院1991年《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》1条对具体行政行为的界定。[23]2014年《行政诉讼法》修改中有关抽象行政行为审查方案的争论可见全国人大常委会法制工作委员会行政法室：《行政诉讼法：立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版，第175页。
有别于直接审查，附带审查必须以行政决定作为中介方可评价行政规范性文件的合法性。前述有效规则可以是将行政法规范中的裁量予以具体化，以判断选择的标准化为个案中的裁量决定提供更为明确具体指引的裁量基准，[27]可以是在上位法规定模糊时，抚平法律皱褶的执行规则，[28]可以是将已包含于文字之中，但被遮掩住的意义分解、展开并且予以说明的解释规则，[29] 可以是行政机关据以主张自身具有或不具有作出争讼行为的职权依据，[30]还可以是设定行政机关作出行政行为的步骤、期限、形式等事项的程序规则[62]参见湖南省龙山县人民法院(2016)湘3130行初11号行政判决书。海宁市人社局亦向法院提供包括46号文、《关于印发海宁市被征地农民基本生活保障实施细则的通知》(海政发〔2004〕51号)、《关于实施户籍管理制度改革的若干补充意见》(嘉户改办〔2008〕2号)等在内的规范性文件证明争讼行为的合法性。
虽然个案中法院关注的焦点各有不同，但可以清晰地看到，作为附带审查的实际承担者，法院将《行政诉讼法》53条的文本规定分解为颇富层次感地针对行政规范性文件三性的审查——被申请对象是否具备可审查性、行政规范性文件与争讼行政决定间是否具备关联性以及文件本身是否具备合法性：待相对人提出附带审查请求后，法院需首先判断被申请对象是否属于法院有权审查的规范性文件范畴。[40]朱芒：论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位，《中国法学》2003年第1期，第41页。
在笔者整理的案件中，法院明确宣告111份行政规范性文件合法，仅否定12份文件的合法性。[70]例如，《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》(司公通字〔1991〕117号)在罗某某、李某某与湘潭市房产管理局不予受理房屋所有权转移登记申请案中被受诉法院认定属于部门规章，拒绝进行附带审查。
[14]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社2011年版，第176页。[19]在附带审查中回避国务院制定规范性文件是立法机关课予司法权尊让国家最高行政权力的义务，也是对现阶段司法权在国家权力架构中现实位序的妥协。
[16]如张红秀案中涉及的《关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的指导意见》(武公〔2014〕63号)系由武汉市中级人民法院、武汉市检察院与武汉市公安局联合行文。总之，行政规范性文件内容合法与否取决于对制定权限、制定程序和规范内容三要件的审查。在刘志强与上海市公安局交通警察总队机动支队交通行政处罚案中，《道路交通安全法》39条有关公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施的规定被法院视为上海市公安局制定《本市道路禁止通行、限制通行规定》和《上海市部分高架道路主要限行规定及通行提示》等行政规范性文件的正当权源。[47]参见童卫东：进步与妥协：《行政诉讼法》修改回顾，《行政法学研究》2015年第4期，第26页。
[40]只要规范性文件对行政机关具有拘束力，且行政行为符合其相关规定，也应当认定其为行政行为的依据。[27]参见王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016年版，第98页。
张红秀与武汉市公安局东西湖区分局公安治安行政处罚案中涉及的《市委办公厅、市政府办公厅印发〈关于进京非正常上访处置工作的意见〉的通知》(武办文〔2014〕4号)系由武汉市委、市政府联合行文。能够为行政决定所依据的规范性文件首先应当包含具备有效性的规则，亦即有拘束力之行为要求，或有拘束力之判断标准，[26]因而能够为外部相对人创设、变更或消灭公法上的权利义务关系。
实务中，如关勇坚与佛山市南海区食品药品监督管理局、佛山市食品药品监督管理局食品药品安全行政管理案即涉及裁量基准《佛山市食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权暂行规定》。[64]杨士林：试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度，《法学论坛》2015年第5期，第49页。